Si las PASO fueron la primera muestra explícita de la tensión existente dentro de la coalición oficialista, el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) terminó por confirmarlo. El pasado jueves 23 de marzo el Senado de la Nación aprobó el acuerdo que el gobierno había alcanzado con dicha entidad internacional para refinanciar la deuda existente y así evitar que el país caiga en default. De la votación resultaron 56 votos afirmativos, 13 negativos y 3 abstenciones. Entre aquellos que votaron positivamente, 20 forman parte del Frente de Todos (FDT), 32 de Juntos por el Cambio (JPC) y los cuatro restantes provienen de fuerzas provinciales. Por su parte, los 13 negativos provinieron en su totalidad de senadores/as pertenecientes al FDT (provenientes del kirchnerismo y expresando la negativa por considerar el pago inviable y con un alto costo social y económico), evidenciando la división existente en el gobierno.

Voto del FDT y JPC en el Senado al acuerdo con el FMI

La votación ofrece dos datos a considerar para el análisis. El primero es que para obtener la aprobación en el Senado (del mismo modo que en diputados), el gobierno tuvo que conseguir el apoyo concreto de la oposición, más cuando la bancada oficialista se expresó de manera fracturada. El segundo es que por primera vez un gobierno peronista acostumbrado a contar con mayoría y quórum propio en el Senado, debió recurrir a una negociación con una oposición compacta.

Tres aspectos aparecen dignos de consideración: ¿cómo se construyó el escenario de necesidad que obligó al Poder Ejecutivo a precisar el voto opositor?; ¿qué implicancias de corto plazo tiene para la gobernanza/gobernabilidad la tensión al interior del oficialismo?; finalmente, ¿la novedad sobre la votación del acuerdo con el FMI permite aventurar el 2023?      

Para responder a la primera cuestión, debemos recordar que el 14 de noviembre de 2021 se llevaron adelante las elecciones intermedias durante el gobierno de Alberto Fernández, tendientes a renovar la mitad de la Cámara de Diputados y un tercio del Senado. Las mismas se realizaron en un ambiente poco propicio para un buen desempeño electoral oficialista: inflación, estancamiento económico, tensiones en la coalición gobernante por el FMI y las fotos del cumpleaños de la primera dama en plena restricción de las reuniones sociales. Esto se terminó de ratificar en las urnas.

El FDT obtuvo la victoria en solo ocho de los veinticuatro distritos donde se eligieron diputados/as (33%). De las 8 provincias que renovaban sus representantes al Senado, el oficialismo solo retuvo Catamarca y Tucumán. En el resto, Chubut, Córdoba, Corrientes, La Pampa, Mendoza y Santa Fe, no solo no obtuvo la victoria, sino que también llegó a perder bancas que ponía en juego y habían sido obtenidas seis años antes. Aritméticamente la consecuencia fue la pérdida del control del Senado del oficialismo desde 2019 y el del peronismo desde 1983.

Esta performance contrastaba con la alcanzada en 2019, cuando esta misma fuerza ganó en diecisiete de veinticuatro distritos en diputados (71%) y obtuvo la victoria en cinco (Chaco, Neuquén, Río Negro, Salta y Tierra del Fuego) de las ocho (Ciudad de Buenos Aires, Entre Ríos y Santiago del Estero, fueron las demás) provincias donde se votó para senadores (63%).

Cantidad de provincias donde el FDT obtuvo la victoria en 2019 y 2021

Los votos deben transformarse en bancas y la merma electoral indicada se representó en ambas cámaras, pero aún más en el Senado pues allí la fuerza política del gobierno nacional no solo perdió bancas, pasó de tener 41 bancas a 35, perdió la capacidad de generar quórum propio (37 bancas), algo que no tenía en la Cámara de Diputados desde el inicio de su gestión (donde el quórum es de 129, y el FDT pasó de tener 120 a 118 escaños desde 2022). Si bien el FDT siguió siendo la primera minoría en bancas (Juntos por el Cambio cuenta con 116 diputados/as y 33 senadores/as), el no contar con quórum propio en ninguna de ellas exige per se el acuerdo con otras fuerzas para alcanzarlo.

Bancas en el Senado del FDT y JPC (2019 y 2021)[1]

Un gobierno al momento de evaluar las bancas propias que responden a su agenda política no solo debe calcular la cantidad, debe contemplar también el elemento subjetivo de la cohesión y la disciplina existente hacia la misma. Sin disciplina y con una cohesión dependiente de lealtades personales a los referentes de la coalición, los vetos más peligrosos son los oficialistas antes que los opositores.

En un escenario así, el elemento objetivo de la cantidad de bancas pierde sentido y las actuales 35 del FDT ya no podrían contarse como un todo cohesionado y disciplinado hacia las directivas del gobierno. Es en este punto donde desde el mismo FDT se sumó una variable adicional a la coyuntura compleja que el gobierno atravesó para obtener la aprobación legislación del acuerdo con el FMI (y que podría repetirse en otras temáticas que también activen las divisiones): la fractura entre aquellos/as que responden al presidente y aquellos/as que lo hacen fundamentalmente al ala dura del kirchnerismo, liderados por Cristina Fernández y Máximo Kirchner. Si la fractura no es coyuntural sino permanente, el rol de Massa va a ser fundamental en lo que resta de mandato como nexo a nivel legislativo con la oposición para alcanzar los consensos necesarios (ante la ausencia de los mismos en el oficialismo) para promover una agenda en el Congreso[2].

Lo indicado en el párrafo anterior tiene una derivación clave desde la lógica de los jugadores de veto: la capacidad de condicionar la agenda del gobierno de parte de la oposición se fortalece, en tanto el acuerdo de esta última (al menos una parte importante) pasaría a ser central con el fin de modificar el statu quo o de evitar la activación de canales de decisión por fuera del Congreso. Ese condicionamiento puede tener sus aristas: el veto mismo, la negociación que lleve a modificaciones en los proyectos a tratar o la misma promoción de temáticas que provengan desde la misma oposición a cambio del tratamiento de otras. En cualquiera de los casos, el Congreso y la oposición ganan capacidad de influencia en la agenda, tanto reactiva como proactiva.   

La fractura en el oficialismo puede ser permanente o coyuntural, eso es materia de análisis a futuro. Si puede evaluarse desde ahora el impacto sobre la gobernanza que se deriva de la coyuntura existente. La composición actual en las cámaras del Congreso Nacional y las tensiones en la coalición gobernante se traducen en una incapacidad de esta última de promover unilateralmente su agenda de gobierno a nivel legislativo. En otras palabras, la eficacia y eficiencia de la arena legislativa como ámbito de promoción y evaluación de políticas públicas depende del consenso entre gobierno (hoy dividido) y oposición. Esto les traslada a ambos sectores una responsabilidad mayor en tanto, un comportamiento recalcitrante de cualquiera de las partes podría significar en una parálisis institucional y por tanto, en una afección para la gobernanza misma. Evitar esto fue lo que finalmente ocurrió con el tratamiento del acuerdo con el FMI en el Congreso. El debate y fundamentalmente la aprobación no hubieran sucedido sin el acuerdo de la oposición (concretamente de Juntos por el Cambio) debido al nivel de fractura evidenciada en la bancada oficialista, la cual fue notoria en el Senado (donde el 37% de los/las senadores/as del FDT votó en contra).

Para ir finalizando, algunas reflexiones a futuro. De aquí hasta el final del presente gobierno, la composición de fuerzas en el Congreso Nacional será la actual, salvo que las mismas terminen fracturándose (no olvidemos que las alternativas políticas principales en la actualidad son ambas coaliciones). En un caso o en el otro, se presenta una ventana de oportunidades para una mayor participación de la oposición en la actividad del Congreso con el fin de sostener su eficacia y eficiencia. La negociación y el acuerdo es la alternativa desde la cual potenciar la gobernanza en el Congreso.

Por otro lado, en dos años además de la elección presidencial, la Cámara de Diputados volverá a renovarse por mitades y el Senado hará lo propio con las bancas de un tercio de las provincias: Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, San Juan, San Luis y Santa Cruz. Los sucesos recientes hacen pensar la presencia de un juego abierto respecto a quienes podrían obtener la victoria en 2023. Si el peronismo se fractura explícitamente o no se recupera electoralmente, la chance de una alternancia se incrementa (siempre y cuando exista también una alternativa opositora unida y cohesionada). En un escenario así, la pérdida de la primera minoría en ambas cámaras para el peronismo pasaría a ser una posibilidad cierta. Esto abriría una nueva distribución de poder institucional para un potencial gobierno no peronista. Sería la primera vez desde el regreso a la democracia que no enfrentaría un Senado controlado por el Partido Justicialista. Que eso signifique una ventaja para la gobernabilidad futura dependerá, una vez más, de la capacidad de la coalición gobernante de mantenerse disciplinada.

[1] Fuente: Directorio Legislativo y Chequeado

[2] Sergio Massa (presidente de la Cámara de Diputados) ha actuado como mediador. Lo ha hecho en dos frentes: el interno (entre el “albertismo” y el “kirchnernismo”) y el externo (con la oposición).