Apuntes de Política Exterior Argentina: la relación estratégica con Brasil de cara a los treinta años del Mercosur

Apuntes de Política Exterior Argentina: la relación estratégica con Brasil de cara a los treinta años del Mercosur
Por Mariel Zani Begoña[1]

Resumen: De cara a los treinta años del Mercosur, surge la necesidad de reflexionar en torno al vínculo estratégico que une a Argentina con Brasil. En este trabajo sostendremos que las asimetrías que signan el intercambio comercial, la descoordinación de las agendas exteriores y la distancia político-ideológica de las respectivas administraciones caracterizan la relación bilateral entre estos países. La necesidad de revitalizar el desgastado vínculo con el Palacio del Planalto no sólo es uno de los puntos claves para que nuestro país navegue las turbulentas aguas de la disputa hegemónica entre los Estados Unidos y China sino que también se vuelve vital para el futuro de la integración regional.

Introducción

Desde la vuelta de la democracia, Argentina y Brasil han construido una relación que, si bien no ha estado exenta de turbulencias y rispideces, puede ser caracterizada como estratégica. Sin embargo, desde la asunción de Alberto Fernández como presidente de la República, las relaciones con el vecino país han experimentado su momento más distante en la historia reciente.

En otro artículo planteamos[1] la necesidad de revitalizar la desgastada relación bilateral con Brasil como uno de los puntos clave para que Argentina navegara las turbulentas aguas de la disputa hegemónica entre los Estados Unidos y China. De cara a los treinta años del Mercosur, surge la necesidad de reflexionar en torno al vínculo estratégico que une a estos dos países de América del Sur. En este trabajo sostendremos que las asimetrías que signan el intercambio comercial, la descoordinación de las agendas exteriores y la distancia político-ideológica de las respectivas administraciones caracterizan la relación bilateral entre estos países. Finalmente, y en sintonía con lo planteado por Esteban Actis[2], sostendremos que la asociación estratégica entre Argentina y Brasil es vital para el futuro de la integración regional y que sólo será posible sortear las tendencias internacionales que la pandemia vendrá a profundizar -de las cuales la bipolaridad que se avizora es tan sólo una de sus expresiones-[3] si estrechamos los lazos con el país vecino.

La alianza estratégica entre Argentina y Brasil para el futuro de la integración regional

La importancia estratégica de la relación bilateral entre Argentina y Brasil para la vitalidad del Mercosur ha sido ampliamente documentada. Julieta Zelicovich en un reciente artículo llama la atención sobre la relación comercial que une a estos dos países como el germen de creación del bloque regional y como hoja de ruta de su inserción internacional[4]

Como bien sostiene la autora en el mencionado trabajo, el estudio del vínculo entre estos dos países -que nunca ha abandonado la agenda de las investigaciones de los académicos latinoamericanos-  se ha visto revitalizado debido a la distancia político-ideológica de las administraciones de Alberto Fernández y Jair Bolsonaro. El interés por la asociación estratégica argentino-brasileña emerge a la superficie con más fuerza de cara a los treinta años del Mercosur y al complejo escenario mundial que comienza a configurarse tras el triunfo de Joe Biden en las elecciones de Estados Unidos el año pasado que encuentra a la Casa Rosada más alejada que nunca, desde el retorno de la democracia[5], del Palacio del Planalto.

Una de las primeras lecciones que aprende todo estudioso de política exterior es a posar su mirada en las tendencias que atraviesan el complejo escenario internacional para poder comprender las opciones con las que cuentan los tomadores de decisión (que en los países periféricos es bastante más limitada que en los centros de poder mundial). En el tablero internacional actual, los países de América Latina y el Caribe cuentan con escasa relevancia sistémica, si entendemos que nos encontramos en presencia de una disputa hegemónica entre los Estados Unidos y China[6]

Sin embargo, y si hay algo que la pelea por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)[7] demostró el año pasado, es que la región posee una mayor relevancia estratégica en el enfrentamiento hegemónico entre las dos superpotencias continentales[8]. Esta disputa, tal como lo profundizamos en otro trabajo[9], no puede entenderse acabadamente si no se comprenden los deseos de la administración norteamericana de no ceder terreno en su tradicional esfera de influencia ante el avance chino -que viene proyectándose cada vez con mayor intensidad en estas latitudes a través de diferentes proyectos de los cuales la Iniciativa de la Franja y de la Ruta (IFR) es tan solo un ejemplo a considerar.

Esta contienda, como lo desarrollamos en el mencionado artículo y siguiendo los aportes de Esteban Actis[10], evidenció también que la región tiene mucho para perder cuando Argentina y Brasil no se ponen de acuerdo en la estrategia internacional elegida. Ergo, ante una descoordinación en las agendas de los mencionados países sudamericanos, la integración termina naufragando. 

La descoordinación de las agendas es una de las características que signan la relación bilateral entre estos dos países en el último tiempo. Las divergentes estrategias argentina y brasileña durante el mencionado episodio del Banco Interamericano de Desarrollo -Argentina impulsó la candidatura de Gustavo Béliz, remarcando la importancia de que la presidencia quede en manos de un latinoamericano. Brasil, por su parte, optó por un alineamiento irrestricto a los Estados Unidos y apoyó al candidato norteamericano Mauricio Claver Carone, quien finalmente resultó elegido, fenómeno que supuso un duro embate al regionalismo latinoamericano[11]– o la postura -ambivalente y poco clara en el caso de Fernández y de férrea oposición en el caso de Bolsonaro- sobre el régimen de Nicolás Maduro en Venezuela, son tan sólo dos ejemplos que alumbran este fenómeno. 

Asimismo, al reflexionar sobre la relación bilateral argentino-brasileña de cara a los treinta años del Mercosur no podemos dejar de lado un aspecto clave de ella: el vínculo comercial. Zelicovich en el ya citado estudio nos invita a reflexionar sobre la relación comercial entre ambos países a la que caracteriza como “una interdependencia  decreciente  y  asimétrica,  donde las estrategias son divergentes y no logran tener un foco común”[12]. La retracción en el comercio bilateral ha coincidido además con la etapa más tensa del vínculo entre ambos países.

Desde la asunción del presidente argentino, ambos jefes de estado han mantenido declaraciones cruzadas enfocadas en la actuación del otro[13]. El gobierno de Jair Bolsonaro ha criticado duramente la administración argentina de la pandemia así como también el rumbo económico y político del país y aseguró que Argentina “está pésimamente mal[14]. Por su parte, el presidente argentino también ha arremetido verbalmente contra su par brasileño, aunque la mayoría de las veces evita mencionarlo puntualmente. Además podemos recordar que, durante la campaña electoral cuando el jefe de estado brasileño expresaba su apoyo al por aquel entonces presidente Mauricio Macri y manifestaba su preocupación por una “invasión” de argentinos[15], Alberto Fernández celebraba que “un misógino y violento[16] hablara mal de su figura y el proyecto político que encarna.

Más allá de estos episodios donde la retórica ha sido bastante elevada, la distancia política-ideológica entre ambos mandatarios es evidente. Esteban Actis la resume en estos puntos: “progresismo versus conservadurismo popular –haciendo referencia a su ideología política-, hetorodoxia económica versus ultraliberalismo –su mirada económica-, Grupo de Puebla versus Grupo de Lima –su posición sobre Venezuela- , acoplamiento versus oposición limitada al hegemón –su postura hacia los Estados Unidos- ”[17]

La lejanía entre ambos gobiernos se expresa, amén de las declaraciones de los jefes de estado y de su programa de gobierno, en los hechos. Pese a lo estratégico que es nuestro vínculo con Brasil, los presidentes recién se reunieron -virtualmente- por primera vez en noviembre del año pasado, paradójicamente durante el “Día de la amistad argentino-brasileña”. Los medios locales e internacionales se hicieron eco del pedido del presidente Fernández de limar asperezas y revitalizar el Mercosur[18] una vez finalizada la reunión. 

Si bien, como hemos demostrado, la distancia político-ideológica entre ambos mandatarios dificulta las relaciones bilaterales, ya desde el gobierno de Mauricio Macri teníamos indicios de que la Argentina no sería prioridad de política exterior para el gobierno de Jair Bolsonaro. A modo de ejemplo, podemos citar el primer viaje que realizó el jefe de estado brasileño una vez resultó electo. Bolsonaro optó por Chile como primer país para hacer su visita oficial al tiempo que Paulo Guedes, su ministro de economía, declaraba por aquellas fechas que “el Mercosur no es prioridad[19]

El distanciamiento entre Fernández y Bolsonaro trae aparejada otra dificultad. En el pasado, y como lo han demostrado ampliamente otras investigaciones[20], la diplomacia presidencial ha servido como fusible cuando las relaciones entre ambos socios entraban en cortocircuito. Empero, ahora pareciera que esa posibilidad ha quedado fuera del tablero por lo irreconciliable de las diferencias entre ambos mandatarios. Ha habido intentos de acercamiento propiciados por los respectivos embajadores -el argentino Daniel Scioli y  el brasileño Reinaldo José de Almeida Salgado- y por los secretarios de asuntos estratégicos -Gustavo Béliz y Flavio Viana Rocha- quienes lograron concretar una reunión en Olivos en la que participaron los cuatro funcionarios mencionados junto al primer mandatario argentino con el objetivo de afianzar el vínculo bilateral. Sin embargo, todavía está por verse el impacto que tendrá este encuentro de cara al futuro.

Reflexiones finales

Con los treinta años del Mercosur, Argentina debe volver a posar su mirada en Brasil. Nuestro país necesita, para poder sortear las turbulentas aguas de la disputa hegemónica, estrechar sus lazos con la potencia sudamericana. Con todo, y más allá de los buenos deseos expresados por el mandatario argentino, una articulación de agendas y políticas con el vecino parece una misión imposible. En países como los nuestros, los presidentes parecen ignorar el ABC de una política exterior exitosa: una mirada no ideologizada del mundo. Si ambos jefes de estado no logran dejar esas diferencias de lado, la concertación política aparece muy lejos en el horizonte de lo posible. 

Pero eso no es todo, como lo hemos demostrado en este trabajo y en otros anteriores[21], el vínculo que une a Brasil con Argentina es vital para la buena salud del Mercosur y para el futuro de la integración latinoamericana -o sudamericana si somos menos ambiciosos-. En un mundo que se va configurando cada vez más como una bipolaridad -que por momentos oscila entre la tensión y la distensión[22]– la región podría convertirse en un territorio a disputar, como sucedió con el mencionado episodio del BID, y Sudamérica llevaría las de perder al quedar en medio de un choque de potencias continentales

Lo que es más, si Argentina y Brasil continúan siendo incapaces de alinear sus agendas externas, ¿cómo afrontar los retos tecnológicos, ecológicos, sociales y económicos de una pandemia que golpeará a los países de América Latina como en ninguna otra parte del mundo[23]? Esta pregunta, sin respuesta, despierta otras: ¿Cómo encontrar puntos de contacto o acercamiento cuando las miradas de estos dos socios cruciales del Mercosur divergen en todos los aspectos vitales del relacionamiento externo? Y, en consonancia con esto, ¿cómo profundizar la integración regional sin concertación política? Interrogantes abiertos que, quizás se desvelen, cuando la pandemia termine de dar sus últimos coletazos.


[1] Zani Begoña, M. (2020). “La trampa estratégica: Argentina en la nueva bipolaridad emergente”, en Boletín de Jóvenes Investigadores del Instituto de Relaciones Internacionales (IRI). Año 3. Número 10. pp 26-29 https://www.iri.edu.ar/wp-content/uploads/2020/12/GJI-Boletin-10.pdf

[2] Actis, E.  “Era eBIDente: más América que Latina” en Diario Perfil. 2020. https://www.perfil.com/noticias/internacional/era-ebidente-mas-america-que-latina.phtml

[3] Haass, R. (2020) “The Pandemic will accelerate history rather than reshape it” en Foreign Affairs, vol. 7

[4] Zelicovich, J. (2020). “La decreciente, asimétrica y desenfocada relación comercial entre Argentina y Brasil”, en. Relaciones Internacionales, 29 (59), 102. https://doi.org/10.24215/23142766e102

[5] Empero esto no quiere decir que sea la primera ni la única crisis que ha tenido el Mercosur a lo largo de sus treinta años de historia ni tampoco representa el primer momento de tensión entre los gobiernos argentino y brasileño. Recordemos, a modo de ejemplo, durante las administraciones de Fernando Henrique Cardoso y Carlos Saúl Menem, la crítica argentina a la devaluación brasileña o  el problema sobre los regímenes especiales de la industria automotriz o azucarera. Pero, y como discutimos con posterioridad, en aquel momento hubo voluntad política de ambos presidentes de acercar posiciones y la crisis se resolvió recurriendo a la diplomacia presidencial. Quien desee profundizar al respecto puede consultar Malamud, A. (2010) “La diplomacia presidencial y los pilares institucionales del Mercosur: un examen empírico”. Relaciones Internacionales, núm. 15.

[6] Malamud, A. y Actis, E. “América Latina: una impotencia emergente, en Diario La Nación. 2020. https://www.lanacion.com.ar/opinion/america-latina-impotencia-emergente-nid2401547/

[7] La disputa por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hace referencia a la nominación del norteamericano Mauricio Claver Carone al frente del organismo de crédito por parte del gobierno norteamericano de Donald Trump. El posterior triunfo del candidato trumpista rompería con una tradición de presidentes latinoamericanos que se instauró desde la conformación del banco y perduró por más de seis lustros.

[8] Golman, L. y Zani Begoña, M. (2021) “DiBIDe y reinarás: la pelea por el Banco Interamericano de Desarrollo y la estrategia argentina”, en Ágora Internacional. Año 15. Número 22. pp 31-33 http://www.anu-ar.org/agorainternacional/pdf/ediciones/Agora-edicion-22.pdf

[9] Idem

[10] Actis, E.  “Era eBIDente: más América que Latina” en Diario Perfil. 2020. https://www.perfil.com/noticias/internacional/era-ebidente-mas-america-que-latina.phtml

[11] Bogado Bordázar, L. y Bono, L. (2020) “Elecciones en el BID: un nuevo embate al regionalismo”. http://www.iri.edu.ar/index.php/2020/09/14/elecciones-en-el-bid-un-nuevo-embate-al-regionalismo/  

[12] Zelicovich, J. (2020). “La decreciente, asimétrica y desenfocada relación comercial entre Argentina y Brasil”, en Relaciones Internacionales, 29 (59), 102. https://doi.org/10.24215/23142766e102 . Pág. 16.

[13] “Bolsonaro vs Fernández: cómo la pandemia de coronavirus agravó la brecha entre los presidentes de Brasil y Argentina, las dos principales economías de América del Sur” en BBC Mundo. 2020. https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-53264480

[14] “Bolsonaro afirmó que Argentina va “pésimamente mal” por culpa del comunismo” en Infobae. 2020. https://www.infobae.com/america/america-latina/2020/10/30/bolsonaro-afirmo-que-argentina-va-pesimamente-mal-por-culpa-del-comunismo/  

[15] Bolsonaro vaticina una ola de refugiados argentinos tras el triunfo electoral de “esa gentecilla de izquierda” en El País. 2019. https://elpais.com/internacional/2019/08/13/argentina/1565650748_700202.html

[16] “Bolsonaro vs Fernández: cómo la pandemia de coronavirus agravó la brecha entre los presidentes de Brasil y Argentina, las dos principales economías de América del Sur” en BBC Mundo. 2020. https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-53264480

[17] Actis, E.(2019) ¿El final de una alianza estratégica? Brasil y Argentina ante la colisión ideológica. Nueva Sociedad. https://nuso.org/articulo/alberto-fernandez-bolsonaro-crisis-bilateral-izquierda-derecha/

[18] “Fernández pide a Bolsonaro dejar las “diferencias” e impulsar Mercosur” en Agencia EFE. 2020 https://www.efe.com/efe/america/politica/fernandez-pide-a-bolsonaro-dejar-las-diferencias-e-impulsar-mercosur/20000035-4407631

[19] Jair Bolsonaro eligió a Chile, y no a  a la Argentina, para su primer viaje tras las elecciones” en Infobae. 2020. https://www.infobae.com/america/america-latina/2018/10/29/jair-bolsonaro-eligio-a-chile-para-su-primer-viaje-tras-las-elecciones/

[20] Malamud, A. (2010) “La diplomacia presidencial y los pilares institucionales del Mercosur: un examen empírico”. Relaciones Internacionales, núm. 15.

[21] Golman, L. y Zani Begoña, M. (2021) “DiBIDe y reinarás: la pelea por el Banco Interamericano de Desarrollo y la estrategia argentina”, en Ágora Internacional. Año 15. Número 22. pp 31-33 http://www.anu-ar.org/agorainternacional/pdf/ediciones/Agora-edicion-22.pdf

[22] Actis, E. & Creus, N. (2019) “EE.UU. y China una bipolaridad volátil”. Diario Perfil. https://www.perfil.com/noticias/columnistas/eeuu-y-china-una-bipolaridad-volatil.phtml

[23] “Banco Mundial: la recesión en América latina será la peor en 120 años” en El Cronista. 2020 https://www.cronista.com/economiapolitica/Banco-Mundial-la-recesion-en-America-latina-sera-la-peor-en-120-anos-20200702-0015.html   


[1] Licenciada en Ciencia Política (UBA). Maestranda en Relaciones Internacionales (UNLP). Comité ejecutivo del Grupo de Jóvenes Investigadores del Instituto de Relaciones Internacionales (GJI IRI). Miembro del Grupo de Investigación en Política Exterior Argentina (GIPEA) de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente de Política Exterior Argentina en el siglo XXI (FSOC UBA)

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